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我国深化房改的关键(一)
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我国深化房改的关键在哪里?特写出我对这一重大问题的认识过程,供研究房改的同志参考。

一、我对房改认识的一次大转变

我参与了从1980-2000年的房改,当时认为我国房改选择的住房商品化道路和各项举措都是完全正确的。

2000年,我国完成了1988年国务院发出的11号房改文件设定的出售完可以出售的公房,走上住房商品化道路的任务。当时人们都预期,从此以后我国的住房事业就会走上健康发展的道路。事实却与预期完全相反,我国住房领域却迅即涌现出不少突出问题。从2002-2013年,我国政府连续9次开展了针对突出问题的宏观调控,但因不敢去触碰住房商品化这个根本,调控效果很不尽人意。特别是住房投机(炒房)和住房投资泛滥、房价迅猛上涨和广大中低收入者的住房难等问题不仅不得解决,有的、特别是房价反而呈恶化趋势。这就使我对此前的房改是否完全正确产生了疑问。并促使我带着疑问开展了新的研究。

二、终于找到了出现诸多问题的症结所在

由于当年各地政府都撤销了房改办,住房界的同仁都认为房改已胜利结束,勿须再进行研究。我的新研究就成了孤军奋战,因而十分困难,进度也十分缓慢。只好一方面请求住在国外的亲友去图书馆查资料,另一方面在出国访问时听他们讲现实情况和介绍些住房制度变革的老情况。这种收获只能是局部的,但是通过这样一步一步地解惑,直到2013年才弄清楚了20世纪许多国家开展房改的来龙去脉,也从中找到了我国住房领域产生许多突出问题的症结所在。

十九世纪以及此前很长的时间段里,世界各国都是推行住房商品化制度的。其基本理念是:住房是商品,应由市场自发调节;住房是生活用品,应由居民自行解决。说白了,就是实行了一个政府不管居民住房问题的制度。这一制度弊端甚多,例如炒房频繁、房价乱涨等,最大的弊端则是解决不好广大中低收入者的住房问题。西方国家进入资本主义社会后,随着国民经济、特别是城市化快速发展带来的大批农民进城,使得住房问题日益突出。到了十九世纪,英国等国家已经形成了严重的社会问题。恩格斯在十九世纪70年代著文把它定性为住房灾难,并抨击资产阶级政府不去关心和解决居民的住房问题。到了二十世纪,许多国家终于弄清楚出现诸多住房问题直至住房灾难,其根源在于住房商品化制度,因而陆续地开展了住房制度改革。改革的主要内容;一是,将政府不管住房改为解决好居民的住房问题是政府应尽的职责,后来许多国家还把住房定为政府要办好的造福于民的四大福利事业之一;二是,将住房商品化占主导地位的制度改为住房社会保障占主导地位的制度,社会保障重点用于解决好中低收入者的住房问题;三是,明确推行新住房制度的总目标是实现人人享有适当的住房。由于改行新制度的国家国情各不相同,其制度的内容在解决好居民住房问题这个总前提下各有千秋,因而统称之为现代住房制度。其中最为完善的是住房分类供应制度。通过改革推行现代住房制度的国家,普遍地只用了不太长的时间,就解决好了广大居民的住房问题。例如,住房灾难最严重的英国,改行现代住房制度不到20年,就颁布了如后的法律:一个区里如果有英国公民成为无家可归者,区议会和区政府要负法律责任。这就是从法律的角度宣称,该国已基本上实现了人人享有适当住房的目标。又如,新加坡在1965年独立时,政府的资产只有3亿美元,处于国穷民贫的局面。他们认识到,越是贫穷,越要实行现代住房制度,才能解决好广大居民的住房问题。他们制定出一整套适合国情的住房分类供应制度,而且施行坚定有力。只用了二十来年时间就做到:最低收入者都能住上廉租屋,中低收入者都能买(租)得起和买(租)得到相应的政府组屋(即保障住房)。

我国的房改始于1980年4月2日小平同志的讲话。小平同志作风严谨,他是参阅了好几个驻外使馆提供的资料才作的讲话。这些国家都是推行现代住房制度的,因而讲话的内容全是现代住房制度的内容。当年,各个使馆不可能去调查各国20世纪上半叶的住房制度改革情况,因而讲话中不可能指出这些制度来自摒弃住房商品化制度。

当年产生问题的症结在于长期的闭关锁国,我国的房改人员对20世纪许多国家摒弃住房商品化的房改一无所知,看到小平同志讲话中指出住房可以买卖。就认定只有商品房才可以买卖,从而把小平同志的讲话误解为是主张住房商品化。并用以指导了1980-1998年的房改。

三、也弄清了我国未能执行23号文所做决定的原因

在1998年7月国务院以国发23号文颁布的房改文件中(注:我是23号文送审稿起草小组成员兼执笔人),做出了在我国推行住房分类供应制度的决定。根据许多国家的成功经验,这一现代住房制度是解决好广大居民住房问题的正路。遗憾的是,这一决定并未在我国认真推行,主要有两条原因:

第一条原因是,经过从1980年以后十几年的宣传,推行住房商品化制度已经深入人心。而我们这些房改人员对现代住房制度的认识却很肤浅,当时就不清楚推行现代住房制度的改革对象是住房商品化占主导地位的制度。因而在23号文中,既决定要推行住房分类供应制度,又提出要以住房商品化为指导思想,并要求把出售公房变为私房这一商品化措施进行到底。使得各城市继续执行住房商品化制度仍有红头文件为根据。

第二条原因是,没有拿出一整套推行现代住房制度既有利又有效的办法。当年许多城市政府面对的情况是,建设保障房既要免收土地出让金,又要税费减半,因而被有些人称之为是一件“大赔钱”的事。而建设出售一亿元商品房,政府就可能拿到五六千万土地批租费,是一件“大赚钱”的事。这就使得许多城市政府自然而然地“喜商厌保”。据2001-2007年的统计,这些年许多城市每年建设的保障房不超过年建房总量的5%,而每年建设商品房占建房总量的比重却超过95%,从而名副其实地走上了推行住房商品化制度的道路。

其实,国外早已有了一整套推行现代住房制度既有效又有利的办法,其主要内容是:第一,对占居民总数5%的最低收入者供应套型在48平米以下的廉租房,实行公房低租金。第二,对占居民总数80%左右的中低收入者供应套型50至125平米的保障房,其中90平米套型住房占总方量70%以上。他们把中低收入者分为中上、中中和中下三部分群体。对中下群体供应50至70平米套型的保障房,含有较多的社会保障,每平米售(租)价低于成本价。并由低到高分成几个档次,以中下群体买得起房为度。对中中群体供应71至90平米套型的保障房,每平米售价平均等于成本价;对中上群体供应91至125平米套型的保障房,也由低到高分成几个档次。每平米售价含有较多由政府收取的利润。总的要求是,三种保障房的资金来源主要是贷款,住房出售偿还贷款本息后,做到政府略有盈余。由于土地属于政府投资而取得保障房的共有产权,而将保障房全部纳入城市政府管理的运行机制,故保障房成本价中未包括土地价。同时规定,每户只能拥有一套保障房。如果有人因收入增加要将现有小套型保障房换成大一些套型的保障房,则由政府回购其保障房,并协助其同步地购入大一些套型的保障房。第三,对占居民总数15%左右的高收入者供应商品房。商品房允许建房企业获得市场的平均利润。但因含有土地批租而高价出售,土地批租收入纳入城市财政收入。


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