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以保障为目的 以金融为手段 -- 住房公积金应在社会保障属性中涅槃(一)
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一、坚持住房公积金的社会保障属性不动摇,把住房公积金构建成服务住房保障的重要制度

(一)社会保障基本概念和内涵。国际上,各国对社会保障概念内涵的理解和解释不尽相同。美国“为个人谋生能力中断或丧失时提供保障”;德国“对失去竞争能力的人提供基本的生活保障”;日本“对陷入生活困境者,通过国家援助,保障其最低限度的生活”;我国目前比较权威的《社会保障制度建设》认为,“国家通过立法,积极动员社会各方面资源,保证无收入、低收入以及遭受各种意外灾害的公民能够维持生存,保障劳动者在年老、失业、患病、工伤、生育时的基本生活不受影响,同时根据经济和社会发展状况,逐步增进公共福利水平,提高国民生活质量”。乍一看,住房公积金似乎与社会保障不沾边。但是,通过研究社会保障发展历史,我们发现,“社会保障的最初含义是‘救贫’和‘防贫’,即保证所有社会成员至少都能享有最低的生活水平。随着经济的发展和社会的进步,社会保障的内容在不断扩充。现代社会保障不仅承担着‘救贫’和‘防贫’责任,而且还要为全体社会成员提供广泛的津贴、基础设施和公共服务,从而使人们尽可能充分地享受经济和社会发展成果,不断提高物质生活和精神生活的质量。”实际工作中,我国一般有大社会保障(广义社会保障)、小社会保障(狭义社会保障也就是社会保险)之分。

(二)住房保障的概念和内涵。学者普遍认为,“依靠市场配置住房资源,并不等于说人人都只能依靠自己的收入买房子住,也不等于说人人都只能靠市场化竞争、自主分散决策来获取住房。在市场经济条件下,为了保障每个人都有房子住,政府要实施一些特殊的政策措施,帮助单纯依靠市场解决住房有困难的群体。这个政策体系的总称,就叫做住房保障制度。住房保障制度和失业保障、养老保障、医疗保障等都是社会保障体系的组成部分”。也有一些学者认为,住房保障可视为一种兜底的制度。这种观点将住房保障等同于社会救助层面的住房补助。廉租房是指政府以租金补贴或实物配租的方式,向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭(无购房能力的低收入家庭或最低收入家庭)提供社会保障性质的住房。国务院法制办《城镇住房保障条例(征求意见稿)》规定对住房救助对象优先给予保障,特别指出,“住房困难的最低生活保障家庭是住房救助对象,也属于住房保障对象”。可以看出,由于实践的多样性和汉语言文字的复杂性,我国实际工作中存在大住房保障(包括住房公积金)、中住房保障(不包括住房公积金)和小住房保障(住房救助)等不同层次的住房保障概念。

(三)国际上对住房保障问题的看法。基本所有市场经济国家在住房问题上都没有全盘市场化,大都是按照“市场+救济型”或“市场+福利型”的二元政策模式解决全社会的住房问题。从国际范围来看,住宅权问题早就成为人权学者研究的重要问题之一。许多重要的国际人权公约都明确规定了对公民住宅权的保障。例如《世界人权宣言》第二十五条规定;“人人有权享受为维持其本人和家属的健康及福利所需的生活水准,包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务”。《公民权利和政治权利国际公约》也在第一条指出:“所有公民得为他们自己的目的自由处置他们的天然财务和资源……在任何情况下不得剥夺一个公民自己的生存手段”。《经济、社会及文化权利国际公约》第十一条规定:“本公约缔约各国承认人人有权为他自己的家庭获得相当的生活水准,包括租购的食物、衣着和住房,并能不断改进生活条件。各缔约国将采取适当的步骤保证实现这一权利……”。联合国经济、社会和文化权利委员会还于1991年专门发表了《关于获得适当住房权的第四号一般性意见》。该《意见》第一条规定:“适足的住房之人权由来于相当的生活水准之权利,对享有所有经济、社会和文化权利是至关重要的。”

(四)社会保障、住房保障、住房公积金三者关系。公民在年老、伤病、失业、生育、居住等方面存在风险是社会保障存在的基础。劳动者在居住方面存在消费能力不足的风险、需要住房公积金予以保障是住房公积金制度存在的基础。《住房公积金管理条例》释义认为“住房公积金实际上是一种住房保障制度”。《社会保障制度建设》认为社会保障的主要内容包括社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚和住房保障。并指出,“住房保障是改善劳动者住房条件并保障贫困、弱势群体住房需要的福利制度。我国的住房保障制度包括住房公积金制度、经济适用住房制度、廉租住房制度”。把住房保障、住房公积金作为社会保障内容的最权威文献。一是中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》第45条“建立更加公平可持续的社会保障制度。……健全符合国情的住房保障和供应体系,建立公开规范的住房公积金制度,改进住房公积金提取、使用、监管机制”;二是十九大报告:“加强社会保障体系建设。按照兜底线、织密网、建机制的要求,全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位,加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度,让全体人民住有所居”。论述表明,住房公积金已经被明确纳入我国社会保障制度体系,因此住房公积金也属于住房保障制度体系。


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