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金融化对住房公积金决策和监管机制的影响
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一、金融化对住房公积金决策机制的影响

目前的住房公积金决策有三大弊端。一是分散决策,二是多头决策,三是决策形式化。住房公积金金融化有利于克服这些弊端,其影响主要表现在以下方面。

(一)住房公积金管委会失去存在必要

依照现行条例规定,住房公积金由设区市住房公积金管理委员会履行决策职能。制度设计在理论上比较可行,但由于公积金管委会属于非常设机构,缺乏必要的人员编制和工作经费,日常工作难以落实。现实中公积金管委会日常办公机构大都设在住房公积金管理中心,形成公积金中心“自我决策”的局面。增加了工作程序和环节,起不到应有的作用。按照金融化方向改进和完善住房公积金制度,意味着住房公积金的金融杠杆作用将日益凸显,设区市政府按照“三个三分之一”组成的住房公积金决策机构,已经难以承担起公积金金融化条件下的决策重任,失去存在价值。

(二)分散决策变为更高层级统一决策

目前的住房公积金实行设区市分散决策,造成决策质量不高,加之决策机构成员均为兼职,一些成员对住房公积金政策缺乏必要了解,造成决策机构虚化,导致决策流于形式,影响了决策的权威。在此情况下,一些地方的政府决策、上级决策往往代替了公积金管委会决策,多方决策同时存在,影响了决策的统一性。所以,一旦实现金融化转型,住房公积金的决策必将会提升层级,设区市的分散决策将会不复存在,行业统一决策将会浮出水面。

一种是上级政府决策。按照统筹管理或统一管理的层级,由同级人民政府履行住房公积金宏观决策职能。另一种是实行专家委员会决策,由行业专家、缴存人中具备一定条件的代表共同组成住房公积金决策委员会,履行重大决策职能。对日常工作执行中的微观决策职能,则由行业管理机构负责履行。决策层级的提升对于提高决策质量,确保决策的贯彻执行具有积极意义。

二、金融化对住房公积金监管体制的影响

(一)多头监管成为历史

现行的住房公积金监管工作由住建部门牵头,财政部、人民银行、中国银监会共同参与,形成了事实上的多头监管。一定程度上导致监管责任不清,监管措施不力,监管效果不佳。一项政策的出台需要经过四个甚至更多部门联合发文,时间周期长,协调工作量大,有些文件在会签过程中可能就胎死腹中。所以,按照金融化的方向完善住房公积金制度,必然要求明确监管责任,落实监管措施,当前行业多头监管的做法将会得到改变,“九龙治水”的局面将会退出历史舞台。

(二)外部监督主体换位

财政监督是写进《住房公积金管理条例》的明确规定。其根源在于1999年《条例》出台时计划经济观念遗留的影响。在那个年代,国家在机构设置上没有审计机构,也没有出台《审计法》,财政部门履行着国家经济监督的职能。但随着各级审计机构的组建以及《审计法》的颁布实施,财政监督已经让位于审计监督。审计监督作为政府监督的主体已经经历了三十多年,财政监督已经成为财政行业的内部监督,不再具有外部监督职责。国务院在给财政部的“三定”方案中,已经不再有财政监督的职能,将其监督范围严格限定在会计人员监管领域。所以,财政监督退出住房公积金监督领域,不仅是转变观念的问题,而是落实上位法的问题,更是住房公积金领域全面落实依法治国的重大举措。

按照《审计法》规定,审计监督将成为住房公积金外部监督的主体。多年来,住房公积金管理中心多次接受中央和地方各级审计部门监督检查的事实就是明证。有的地方虽然还有财政监督,但主要是有的公积金管理中心隶属于财政部门,财政履行的是行业监督检查。或者财政部门针对公积金中心的经费管理进行的监督检查。所以,事实上,财政监督已经让位于审计监督,审计监督已经履行着住房公积金的外部监督主体职能。

(三)行业监督主体移位

目前的行业监管主要由国家和省级住建部门牵头,财政、人行、银监部门共同参与,履行行业监管职能。金融监管极轻。一旦住房公积金转向住房金融,在行业划分上,住房公积金管理机构就成为金融机构,所从事的业务就是金融业务,行业纳入金融监管就理所当然。当前的行业监管机制必然发生位移,由四部门联合监管转向金融监管。住房公积金纳入中国银行业监督管理委员会的监管范畴顺理成章。

金融化对决策和监管机制的影响,主要涉及有关机构及其职能的调整。对公积金管委会来说,本身就是个议事协调机构,只要一纸公文就可以解决。对监管机构来说,虽然需要住建部门职能转换,但也都容易解决。所以,实施起来操作比较容易,成本低阻力小,不必伤筋动骨。


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